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拜登政府的“印太战略”基本成型
来源:中国青年报 编辑:洪沂 2022年05月26日 09:22

5月21日,陆军第71集团军某合成旅在皖东某综合训练场开展坦克战斗射击训练(无人机拍摄)。祝宝龙/摄

  5月20日至24日,美国总统拜登展开他上任后的首次亚洲之行。此前的5月12日至13日,拜登在白宫会见了东盟八国领导人(菲律宾和缅甸领导人因故未参与)。这些举措既是对2月11日发布的拜登政府《印太战略》报告的落实,也标志着拜登政府的“印太战略”已基本成型。

  架构

  美国战略重点向亚太地区转移始自奥巴马政府的“亚太再平衡”战略,特朗普政府上任后将其拓展为“印太战略”,却抽去了奥巴马政府支撑这一战略的经济架构“跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)”,加上特朗普为了经济贸易利益和美国地区盟国在驻军经费分担等事项上与盟国之间龃龉不断,使其“印太战略”实际上收效甚微。

  拜登政府在其上任仅仅一个月即推出《临时国家安全战略指南》,全面继承了特朗普政府以遏制中国崛起为目的的“印太战略”。拜登政府在推行这一战略上的不同之处在于:一是重视盟友的作用,即不仅重视美、日、印、澳“四方安全对话”机制,而且多方发展联盟机制,甚至企图将北约组织移师印太;二是力图恢复“印太战略”的经济支撑,提出了“印太经济架构”的概念。

  在军事联盟方面,拜登上任1年多来,通过加固、重建和新建等方式,已经建立一个“2+3+4+5”的多层、复合结构的军事联盟体系。其中的“2”即美国与联盟国的双边军事联盟,如美日、美印、美澳、美英、美韩等。其主要表现形式就是两国外长和防长的“2+2”会晤机制。如今,美国已经与包括日、印、澳、韩等盟国建立定期或不定期的“2+2”会晤机制。

  “3”即美英澳“奥库斯”军事联盟。2021年9月15日,美国总统拜登、英国首相约翰逊和澳大利亚总理莫里森共同宣布,成立一个所谓“国防和安全领域新的伙伴关系”的三方机制,将其命名为“奥库斯(AUKUS)”。同时,澳大利亚宣布取消原与法国签订的常规潜艇订购合同,转为向美、英购买核潜艇。这一改变意味着美、英、澳三方强化军事联盟关系,同时严重冲击核不扩散机制,影响十分恶劣。

  “4”即美、日、印、澳“四方安全对话”机制。这一机制自特朗普政府建立,在拜登政府上台后得到了巩固和加强。此前,由于印度传统的不结盟政策和与俄罗斯的传统友好关系,印度的角色并不十分清晰。俄乌冲突发生以来,美国和西方国家加大了拉拢印度的力度。迄今,印度虽没有弃俄投美,但随着国际影响力的此消彼长,印度在美俄之间左右逢源的策略很有可能变为向一边倾斜。印度一直是俄罗斯武器的最大买家,然而,印度空军今年4月决定取消从俄罗斯购买48架Mi-17V5直升机的计划,此举被广泛猜测为其将转向购买美制武器装备。

  “5”即美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成的“五眼联盟”,它与“3”一样是源自英国帝国主义时期向外扩张殖民地的产物,五个国家的主要民族是所谓的盎格鲁·撒克逊种族。与其他军事联盟不同的是,它侧重于情报的收集与共享。2021年9月,前英国国家网络安全中心主任西伦·马丁表示,面对中国崛起尤其是在网络领域和科技领域的发展,“五眼联盟”必须注重应对中国在科技领域越来越强劲的发展和对西方主导地位的挑战。

  在混合战争日益成为战争基本形式的今天,经济战、金融战不仅是战争的重要内容,其作用往往不亚于甚至超过军事战。为此,在特朗普政府退出TPP的情况下,拜登政府在今年2月推出的《印太战略》报告中,提出了“印太经济架构”概念。5月23日,拜登在日本首都东京宣布,“印太经济架构”旨在数字经济、供应链、绿色能源和反腐斗争等四个关键领域加强成员国之间的一体化。

  然而,对于什么是“印太经济架构”,目前透露出的信息有限,根据媒体的报道观察,更多的可以看出它“不是什么”而不是它“是什么”。首先,它不是一个单一的经贸协定,而是包括以上四项内涵的一个“经济架构”;其次,它也不是一个自由贸易协定,它强调的不是开放、多边、平等互惠的自由贸易,而是建立由美国整合及主导的针对中国的经济体系;第三,它也不是类似WTO的多边贸易机制,因为它不具备类似WTO的争端解决机制,而是倾向于采取美国主导的贸易磋商。

  由此可见,“印太经济架构”具备以下特点:一是复杂性,即不仅涵盖所谓“新型贸易方式”,而且包括“数字经济和跨境数据流动”,以及所谓“安全的供应链”等;二是开放性,这样便于美国将它需要的东西塞进这个架构;三是排他性,美方直接或间接地宣称,不会接纳中国加入这一架构;四是不平等性,即强调美国的主导地位。总的来说,“印太经济架构”本质上是“印太战略”的经济支撑和政策工具。

  举措

  拜登政府甫一上任,就向欧洲盟友发出“美国回来了”的信号,同时加强了与印太地区盟友的协商沟通,这些措施体现在政治、军事、外交、经济等各个方面。

  一是大力强化美军在印太地区的部署。拜登政府在《印太战略》报告中表示,“我们将加强印太地区的安全,利用一切实力工具来阻止侵略和反制胁迫行为”。3月28日,拜登政府提出了7730亿美元的高额国防预算案,在将俄罗斯降级为“一个严重的威胁”的同时,将中国定位为“美军的持续长期的挑战”和“头号挑战”。

  4月1日,美国国防部发布2021年度“航行自由行动报告”,美军2021年在全球执行所谓“航行自由行动”共37次,涉及全球26个国家和地区,其中6次与中国有关,是涉及次数最多的,主要发生在中国南海、东海和台海区域。

  即使在俄乌冲突爆发之后,美国联合欧洲和北约盟国展开对俄罗斯的制裁和围堵之时,美国提出的2022年《国防战略》报告,以及美国国防部副部长凯瑟琳·希克斯、空军部长弗兰克·肯德尔等军队高官,仍然强调中国才是美国“最重要的战略竞争对手”。

  在此背景下,美国空军部长弗兰克·肯德尔宣布,已在阿拉斯加州组建完成满编运转的F-35A战斗机联队,共计54架F-35A战斗机进驻艾尔森空军基地。这个基地被称为美空军前出印太的战略支撑点。与此同时,美军还在夏威夷希卡姆基地部署21架F-22A战斗机、在日本岩国基地部署28架F-35B战斗机,其在亚太方向常态部署的隐形战机至少达150架。F-22A和F-35A/B战机都是美军现役第五代隐形战机,其在印太地区的加强部署具有指标性意义。

  5月21日,美国特种作战司令部司令理查德·克拉克表示,“印太地区”正成为美国特种作战司令部的重点关注地区,拥有主导印太地区的能力是其优先任务。理查德·克拉克的表态显示,美国特种作战司令部的作战重点,已经从阿富汗、伊拉克和叙利亚等中东地区国家转向印太地区。

  二是加强并拓展美、日、印、澳“四方对话”机制。2月11日,四方外长在澳大利亚墨尔本举行了会谈。3月3日,四国领导人举行了线上峰会。5月24日,任上首访亚太的美国总统拜登,在日本举行了美、日、印、澳四方领导人峰会。在短短几个月内召集如此密集的“四方对话”会议,意味着美国政府对这一机制的强化。

  与此同时,美国一直致力于在其印太盟友与北约组织之间建立某种联系。事实上,在整个2021年,美国主要的北约盟国包括英国、法国、德国等都通过派遣航母编队打击群和舰机来印太地区活动等方式,参与到印太地区事务中来。北约秘书长斯图尔滕贝格屡次表示,“中国的崛起使北约这个跨大西洋军事联盟对美国更加重要,应对中国崛起带来的安全威胁将是北约未来理念的重要组成部分”。

  4月6日,北约国家在比利时首都布鲁塞尔召开外长会议,首次邀请日本、韩国、澳大利亚、新西兰等4个亚太国家外长参会。4月26日,在德国拉姆施泰因的美军基地召开了包括美国的北约盟国、欧洲其他国家,以及印太地区国家等41国,加欧盟、北约代表共43个组织的国防部长会议,名义上是协调对俄乌冲突中的乌克兰的军事支援,却包括了韩国、日本、澳大利亚等印太地区国家,会议议程“溢出”对乌克兰援助事项的可能性很大。

  此后不久的5月5日,主管韩国网络安全的国家情报院表示,韩国正式加入北约下属的联合网络防御卓越中心,这是该机构首次将成员扩大到欧洲以外国家。与此同时,美国国务卿布林肯表示,将邀请日本出席6月在西班牙召开的北约峰会,日本将现场“见习”北约多边安全合作机制,意在将北约与美日同盟自然衔接。日本防卫省表示,正寻求与北约就“亚太安全环境”达成共识。虽然这并不意味着日本和韩国正式加入北约组织,但两国已经实质性参加北约军事合作。

  三是力推所谓“印太经济架构”。“印太经济架构”概念推出后,已经经过了半年的造势和准备。5月12日至13日,美国将东盟十国中的八国领导人召集至白宫,主要目的就是拉东盟加入这一架构。其间,新加坡总理李显龙鼓励东盟国家加入这一架构,以恢复受疫情影响的地区国家与美国的全面经济合作。同时,美国和东盟计划于今年11月将关系升级为“有意义、实质性和互惠互利的全面战略伙伴关系”。

  5月23日,拜登在日本东京宣布“印太经济架构”的始创和第一批参与国共13国,包括美、日、印、澳“四方安全对话”的四国,以及韩国、菲律宾、新加坡、泰国等美国的地区传统盟国,以及马来西亚、新西兰、越南、印度尼西亚和文莱。其中,马来西亚和新加坡是高新科技产业链中的地区主要生产国。美国的“印太战略”在科技、经贸方面的重点就是建立排除中国的半导体产业链,拜登在韩国的第一个活动就是参观地区最先进的半导体生产企业三星公司。越南的角色十分显眼,它是奥巴马政府时期TPP的创始成员国,同时也是美国期望的接替中国产业链的主要承受国。

  矛盾

  然而,拜登政府拉拢盟友、拼凑经济架构的升级版“印太战略”看起来似乎比特朗普版更加“声势浩大”,也更加面面俱到,实质上却非常空虚,缺乏可操作性。

  首先,美国内部事务和国内发展面临严重问题。与以往新任美国总统的亚洲之行相比,拜登的亚洲之行晚了一段时间。将拜登的亚洲之行迟慢的原因归结为处理俄乌冲突相关事项是缺乏说服力的,其根本原因是美国的国内和自身发展问题,即大选造成的美国国内的政治撕裂、贫富悬殊、疫情影响和恶性通货膨胀等原因。在美国面临严重内部时问题,能够释放多少利多拉拢地区盟国很成问题。

  同时,在拉帮结派围堵中国问题上,美国的欲望越来越超越实力的支撑。拜登在访问韩国期间签署了高达400亿美元的援助乌克兰计划,已经有美国议员提出“不能以毁掉美国经济为代价援助乌克兰”的警告。此次美国以纪念与东盟建立关系45周年的名义将东盟国家领导人请到白宫,宣布了总额1.5亿美元的一系列倡议。其中包括6000万美元用于海事计划、4000万美元用于清洁能源基础设施建设,以及1500万美元用作抗疫资金等。且不说这些计划和倡议能否落实,单就1.5亿美元的盘子由东盟十国分享而言,就颇有“食之无味”之嫌。

  其次,中国的发展势头无法遏制,对地区国家而言,是左右逢源,还是选边站,优劣不难判断。就东盟国家而言,近年来以季度为时间单位,屡次占据中国最大贸易伙伴的位置。2021年全年和2022年第一季度,东盟连续成为中国的第一大贸易伙伴。这充分说明,中国的发展是东盟国家的机遇与福音,而不是挑战和威胁。

  在文化和意识形态方面,印度尼西亚是穆斯林人口最多的国家,泰国是典型的佛教国家,越南的现行政治制度是社会主义制度。这对于尤其强调意识形态、文化价值观趋同的“印太战略”,东盟国家显然难以与美国取得认同和一致。在俄乌冲突条件下,美国出面要求今年的G20主席国印度尼西亚排除俄罗斯,甚至扬言如果俄罗斯出席,美国领导人就不会出席。对此,印度尼西亚明确予以拒绝。

  第三,美国力推的“印太经济架构”难以成事。美国经营“印太经济架构”已经半年,但至今语焉不详。目前,即使是已经表态加入的国家例如日本,也有自己的“小九九”。前些年美国退出TPP后,日本将其转变为自己牵头的CPTPP(全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定),如何处理CPTPP与新的“印太经济架构”之间的关系,就是一个不大不小的难题。况且,美国下任政府像特朗普放弃TPP那样废掉“印太经济架构”怎么办?

  以美国为首的北约及其欧洲战略,已经导致俄乌冲突。欧洲国家要么深陷冲突,要么处在军事冲突的前沿,要么为军事冲突和高价能源埋单,正处于愁云惨雾之中。与此同时,虽然个别域外国家极力升高印太紧张局势,但地区国家大多头脑清醒,在紧张局势不利于任何国家这一点上具有基本共识。拜登版“印太战略”不过是新瓶装旧酒,正如国务委员兼外交部长王毅所说,美国炮制出来的“印太战略”旨在围堵中国,让亚太国家充当美国霸权的“马前卒”,其结果必然失败。

  吴敏文 (作者单位:国防科技大学信息通信学院)

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